Existuje na Slovensku politické „my?

Cítime, že tento štát je náš? Že sme zaň zodpovední? Že ten, kto kradne zo štátneho, okráda našu rodinu? Ak je odpoveď nie, v praxi zažívame to, čo opisuje odborná literatúra o budovaní štátov: dobudovali sme technické náležitosti štátu — máme hranice, ústavu a formálne inštitúcie, teda „state-building“ —, no nedobudovali sme jeho spoločenské základy: spoločenskú súdržnosť, kolektívnu identitu a pocit zdieľaného osudu, teda „nation-building“. Na tento rozdiel nemysleli ani Spojené štáty, keď obsadili Afganistan a Irak.

Washington si dal za cieľ premeniť Irak, diktatúru s kultom osobnosti Saddáma Husajna, a Afganistan, ultrakonzervatívny islamský emirát pod vládou Talibanu, na demokracie západného typu. Výsledkom bolo spektakulárne zlyhanie. Obrazy ľudí, ktorí sa v auguste 2021 v zúfalstve chytali podvozkov posledných amerických lietadiel opúšťajúcich obkľúčený Kábul a následne padali z výšky, keď sa neudržali, obleteli svet a stali sa univerzálnym symbolom hanby tejto americkej intervencie.

Na západných demokraciách je však vzácne to, že si zachovávajú schopnosť sebareflexie: slobodnú vedu a médiá, ktoré sa môžu pýtať, kde nastala chyba a čo sa z nej dá naučiť. Tento text je reflexiou tejto odbornej debaty a snahou preniesť jej poučenia aj domov, na Slovensko.

Na začiatku nič nenaznačovalo, že americké intervencie narazia na problém. Saddám ani Taliban neboli v krajine populárni a oba režimy USA zvrhli v priebehu niekoľkých týždňov. Bol to triumf.

Pred inváziou iba málo ľudí očakávalo také fatálne zlyhanie. Odborníci aj novinári sa v snahe spätne pochopiť jeho príčiny vracajú už k úvodnej fáze: washingtonské špičky nedali svojim špecialistom dostatok času na plánovanie invázie. Keď armáda vypočítala, že na prípravu invázie do Iraku bude potrebovať približne 500 000 vojakov a sedem mesiacov, minister obrany Donald Rumsfeld jej nariadil, aby si vystačila s polovicou.

V Iraku sa najdramatickejším symbolom stal pád Mosulu v júni 2014. Dve divízie irackej armády (na papieri približne 30 000 mužov), vycvičené a vyzbrojené Spojenými štátmi za viac ako 20 miliárd dolárov, sa v priebehu niekoľkých dní jednoducho rozpadli. Vojaci odhadzovali zbrane, vyzliekali uniformy, obliekali si civilné oblečenie a miešali sa s utekajúcim obyvateľstvom. Islamský štát mal 800 až 1 500 mužov a mesto s dvoma miliónmi obyvateľov obsadil prakticky bez odporu. Z pobočky centrálnej banky pritom ukradol približne 500 miliónov dolárov a získal veľké množstvo obrnenej techniky a moderných zbraní. Irackí vojaci, ktorí dezertovali, opísali armádu ako demoralizovanú, dysfunkčnú a vyprázdnenú. Niekoľko dní nato v Iraku padla vláda. V takýchto situáciách hovoríme o takzvanom zlyhanom štáte (failed state). Keď zakladajúci členovia DEKK Inštitútu prišli do krajiny v marci 2015, Bagdad nekontroloval väčšinu irackého územia. ISIS ovládal približne tretinu krajiny a iracký Kurdistan na severe krajiny sníval o autonómii.

V Afganistane prišiel podobný moment pravdy o sedem rokov neskôr. Po takmer dvadsiatich rokoch okupácie, výcviku afganských bezpečnostných síl a investíciách, ktoré boli väčšie než náklady na obnovu Európy po druhej svetovej vojne, sa vláda v Kábule zrútila iba niekoľko dní po tom, ako Taliban v lete 2021 začal záverečnú ofenzívu. Posledné americké lietadlo odletelo z medzinárodného letiska Hamída Karzaja krátko pred polnocou 30. augusta 2021.

V Afganistane zostalo vojenské vybavenie v hodnote približne sedem miliárd dolárov, pôvodne určené pre afganské sily a z veľkej časti získané Talibanom. Išlo o viac než 40 000 vojenských vozidiel, vyše 300 000 kusov zbraní a ťažkej výzbroje, 78 lietadiel a desaťtisíce špecializovaných zariadení na nočné videnie, komunikáciu či biometrickú identifikáciu. Niektorí komentátori preto namiesto slova „stiahnutie“ používajú výraz „útek“: ťažko hovoriť o riadenom odchode, ak nepriateľovi ponecháte zbrane a civilistov, ktorí uverili vášmu projektu budovania nového štátu a sú takí zúfalí, že sa chytajú kolies odlietajúcich lietadiel.

Dnes je Afganistan pevne v rukách Talibanu a životná úroveň priemerného Afganca je iba marginálne lepšia, než bola v čase príchodu USA.

Spôsob, akým Washington uvažoval o prestavbe Iraku a Afganistanu, mal zásadnú konštrukčnú chybu. Vojenské plánovanie bolo „ťažko vychýlené“ smerom k odstráneniu režimu, no už nie k jeho nahradeniu.

Vojenské plánovanie zvrhnutia Saddáma Husajna bolo mimoriadne dôkladné, no plánovanie povojnovej obnovy štátu bolo takmer neexistujúce. Armáda predpokladala, že jej úlohou je dosiahnuť vojenské víťazstvo a že obnovu zabezpečia iné americké agentúry, napríklad USAID alebo neskôr vzniknutý Úrad koordinátora pre stabilizáciu a obnovu (Office of the Coordinator for Stabilization and Reconstruction, S/CRS). Tieto inštitúcie však na to nedostali ani mandát, ani financovanie.

Priamym dokladom absencie plánu je záverečná správa 3. pešej divízie USA (Third Infantry Division), takzvaný after-action report. V správe sa konštatuje, že „velenie neposkytlo … plán pre fázu IV“, teda fázu obnovy po vojenskom víťazstve. Znie to absurdne, no ide o zlyhanie plánovania a komunikácie na strategickej úrovni, ktoré sa následne prenášalo aj na nižšie stupne riadenia

Po rýchlych vojenských víťazstvách prišiel ďalší kľúčový problém: legitimita nových vlád. Vláda, ktorú Washington v Afganistane podporoval, bola v mnohých regiónoch len dohodou medzi skorumpovanými miestnymi náčelníkmi a veliteľmi (anglicky warlords, pozn. autora), usadenými v opevnených mestách a bez reálneho dosahu na veľkú časť krajiny.

V Iraku Američania priviedli exilových politikov, ktorí dlhé roky nežili v krajine a nemali v nej domácu politickú základňu. Výrazným príkladom bol Ahmad Čalabí, prvý predseda dočasnej irackej vlády po invázii v roku 2003, ktorý strávil mimo Iraku približne 45 rokov. Jeho nástupca Núrí al-Málikí, ktorý bol premiérom aj v čase pádu Mosulu, sa vrátil do Iraku po 24 rokoch.

Heather Selma Gregg vo svojej knihe Building the Nation: Missed Opportunities in Iraq and Afghanistan (2018) pomenúva toto zlyhanie ako dôsledok chýbajúcej legitimity a nedostatočnej participácie obyvateľstva. Bezpečnostné zložky, súdny systém či byrokraciu možno teoreticky vybudovať zvonka a zhora. Američania to dokážu a v tomto type inštitucionálneho budovania sú pomerne dobrí. Problém nastáva, keď obyvateľstvo tieto inštitúcie nevníma ako vlastné, ale ako cudzí, dovezený projekt. Presne to sa prejavilo aj pri irackej armáde v Mosule: mnohí vojaci nebojovali za štát, ktorý nepociťovali ako svoj.

Pre irackého vojaka môže byť riskovanie života kvôli niečomu, čo nepovažuje za dôležité, iracionálne. Pre bojovníka ISIS môže byť naopak riskovanie života v mene predstavy „raja na zemi“ silne motivujúce. ISIS dokázal uspieť aj v bojoch proti výraznej početnej presile, niekedy odhadovanej najmenej na desať ku jednej. V čase krízy je súdržnosť skupiny kľúčová.

Dnes to pôsobí takmer naivne. Azda najvýstižnejšie to zhrnul britský historik Niall Ferguson v cynickej glose, v ktorej v roku 2011 komentoval rozšírený optimizmus spojený s Arabskou jarou: „… iba optimista závislý od Prozacu by si stavil na to, že zo súčasného revolučného hmýrenia vzíde čokoľvek, čo sa podobá na demokraciu západného typu.“

Prozac je obchodný názov antidepresíva. Fergusonova formulácia je, samozrejme, zámerne sarkastická a slúži skôr ako dobová ilustrácia skepsy než ako odborný argument.

Aby sme však pochopili, prečo Washington podcenil zložitosť tejto úlohy, treba sa vrátiť ku skúsenostiam, ktoré formovali celú generáciu amerických politikov a stratégov. Spojeným štátom sa totiž v minulosti niekoľkokrát podarilo podporiť úspešnú povojnovú obnovu a demokratickú transformáciu: pri povojnovej obnove Japonska a Nemecka po druhej svetovej vojne, pri povojnovej obnove Južnej Kórey a neskôr aj pri podpore demokratizácie vo východnej Európe po skončení studenej vojny.

Tento historický záznam mohol vo Washingtone posilňovať presvedčenie, že demokratické inštitúcie možno - za priaznivých okolností a s dostatočnými zdrojmi - preniesť aj do iných regiónov. Práve skúsenosti z Nemecka a Japonska sa v amerických debatách často uvádzali ako dôkaz, že demokratická transformácia môže uspieť aj mimo západného prostredia. Ak sa to podarilo v Európe či Ázii, prečo by sa to nemalo podariť aj na Blízkom východe?

Analýza amerických snáh o nation-building od RAND Corporation ukazuje, že úspech Spojených štátov v minulosti spočíval najmä v dvoch faktoroch: po prvé v rozsahu úsilia, ktoré USA do týchto projektov vložili, a po druhé v historických skúsenostiach jednotlivých krajín, na ktoré bolo možné nadviazať. Vo východnej Európe obyvateľstvo poznalo demokraciu z medzivojnového obdobia alebo aspoň žilo v geografickej a kultúrnej blízkosti západnej Európy; existovalo teda niečo, na čo sa dalo nadviazať.

Nemecko a Japonsko boli navyše úplne porazené krajiny, ktorých vlády podpísali bezpodmienečnú kapituláciu. Neexistovala tam pokračujúca vojna ani povstanie, s ktorým by okupačné sily museli bojovať. Spojenci mali nad týmito krajinami plnú kontrolu a spolupracovali s miestnymi elitami a inštitúciami, ktoré si zachovali určitú spoločenskú autoritu.

Situácia v Južnej Kórei bola podobná prinajmenšom v tom, že významná časť juhokórejských elít aj obyvateľstva mala silnú motiváciu orientovať sa na americký politický a hospodársky model. Komunistická Severná Kórea, ktorá sa počas kórejskej vojny takmer zmocnila celého polostrova, predstavovala bezprostrednú hrozbu. Demokratizácia Južnej Kórey však neprebehla v 50. rokoch: zavŕšila sa až po politických zmenách na konci 80. rokov.

Situácia v Japonsku bola navyše špecifická aj z iného dôvodu: zachovanie cisárskej inštitúcie poskytlo kľúčovú kontinuitu legitimity. Tá umožnila, aby povojnové reformy, hoci boli do veľkej miery presadené americkou okupačnou správou, prichádzali „posvätené zhora“ prostredníctvom existujúcich inštitúcií a byrokracie, nie proti nim. Japonská ústava pritom vznikla pod rozhodujúcim vplyvom štábu vrchného veliteľa spojeneckých síl Douglasa MacArthura v priebehu niekoľkých týždňov.

V Iraku a Afganistane nič podobné neexistovalo. Namiesto porazenej, vyčerpanej a kapitulujúcej spoločnosti čelili Spojené štáty prebiehajúcemu povstaniu, hlbokým kmeňovým, etnickým a náboženským rozdeleniam i absencii akejkoľvek zdieľanej štátnej identity, na ktorú by sa dalo nadviazať. Americká vojenská prítomnosť bola navyše nedostatočná a americké investície, hoci obrovské, boli obmedzené a často neefektívne využité.

Pre porovnanie, USA vložili do stabilizácie a rozvoja postkonfliktného Kosova na jedného obyvateľa 25-krát viac peňazí a nasadili 50-krát viac vojakov než v Afganistane. To do veľkej miery pomáha vysvetliť rozdielne výsledky, hoci samo osebe nevysvetľuje všetko. Vojaci NATO, vrátane slovenských vojakov, pôsobia v stabilizačnej misii KFOR v Kosove dodnes.

Skrátka, americký establishment nevenoval plánovaniu dostatok času ani energie. Tam, kde sa opieral o isté historické predpoklady, prehliadol, že úspechy v Nemecku, Japonsku, Južnej Kórei či vo východnej Európe záviseli od faktorov, ktoré na Blízkom východe jednoducho chýbali. A ak už pracoval s historickými analógiami, možno mal väčšiu pozornosť venovať vlastnej skúsenosti z Vietnamu a Haiti.

Tu sa dostávame ku kľúčovému analytickému problému celej debaty.

„State-building“ znamená vytváranie funkčných formálnych inštitúcií: vlády, armády, polície, súdnictva a celkovo byrokracie schopnej poskytovať verejné služby. „Nation-building“ je oveľa abstraktnejší proces vytvárania spoločnej identity a pocitu, že rôzne skupiny obyvateľstva patria k jednému politickému celku.

Keď tieto procesy prebiehajú takpovediac „organicky“, v priebehu desaťročí a stáročí, navzájom sa ovplyvňujú a niekedy ich možno len ťažko rozlíšiť. Snahy veľmocí počas posledného storočia preto slúžia ako neraz nešťastný, no analyticky cenný sociálny experiment, z ktorého sa možno veľa naučiť.

Je zrejmé, že procesy budovania štátu a budovania národa — v minulosti často založené na etnickom alebo náboženskom, dnes zvyčajne na občianskom princípe — úzko súvisia, no kvalitatívne sa od seba líšia. Prvý je technickým procesom budovania inštitúcií. Vytvára nástroje, aby štát v rámci spoločenskej zmluvy, v ktorej sa občan vzdáva časti svojej slobody tým, že rešpektuje zákony, dokázal na oplátku poskytovať verejné statky, napríklad bezpečnosť, spravodlivosť či zdravotnú starostlivosť.

Druhý však vytvára emóciu a pocit spolupatričnosti, vďaka ktorým ľuďom na týchto inštitúciách záleží, rešpektujú ich a starajú sa o ne ako o vlastné. Jedno bez druhého je ako telo bez duše alebo hardvér bez softvéru. Štát, ku ktorému jeho obyvatelia nič necítia, nie je životaschopný.

To, čo americký establišment od roku 2001 nazýval „nation-buildingom“, bolo v skutočnosti takmer výlučne „state-buildingom“, teda budovaním inštitúcií zhora bez paralelného úsilia vytvoriť zdola zdieľanú politickú identitu. Práve tento rozpor je jadrom zlyhania amerického pokusu vybudovať demokraciu na Blízkom východe.

State-building, resp. „budovanie štátu“:

• Čo: štát schopný vládnuť a poskytovať občanom verejné služby.
• Ako: vytváraním formálnych inštitúcií, ako sú armáda, polícia, súdy, byrokracia či daňový systém.
• Prečo: aby vznikla spoločenská zmluva: občan sa vzdáva časti svojej slobody a štát mu na oplátku poskytuje verejné statky. Na tejto úrovni je však vzťah medzi občanom a štátom prevažne transakčný.
• Koľko: buduje sa v horizonte rokov až desaťročí.
• Meranie: napríklad podľa funkčnosti inštitúcií, ekonomickej stability, úrovne bezpečnosti a fungovania právneho štátu.

Vonkajšia intervencia dokáže niektoré náležitosti štátu vybudovať relatívne rýchlo. Ak jej však chýba nation-building, výsledkom môžu byť inštitúcie bez legitimity, prázdna škrupina, ktorá sa zrúti pri prvej záťažovej skúške. 

Nation-building, resp. „budovanie národa“

• Čo: politické spoločenstvo, ktorého členovia pociťujú vzájomnú spolupatričnosť, príslušnosť k spoločnej komunite a zdieľaný osud.
• Ako: vytváraním kolektívnej identity, zdieľaných symbolov a príbehov, ako aj pocitu spolupatričnosti.
• Prečo: aby vznikol patriotizmus a pozitívny vzťah k vlasti. Starí Gréci chápali vlasteneckú náklonnosť ako kombináciu philie — občianskeho priateľstva — a storgé, teda lásky k domovu. Vzťah k politickému spoločenstvu sa mení z transakčného na osobný: vzniká pocit príslušnosti k vlastnej skupine (ingroup), posilňuje sa solidarita a rastie ochota nadradzovať spoločné dobro nad záujmy jednotlivca. Vonkajšie vynucovanie disciplíny sa postupne mení na sebadisciplínu, klesajú transakčné náklady a spoločnosť je odolnejšia aj efektívnejšia.
• Koľko: ide o generačný proces, ktorý trvá desaťročia až storočia.
• Meranie: napríklad podľa dôvery v štát, legitimity vlády, sily spoločnej identity, ochoty prispievať k spoločnému celku (napríklad platením daní, charitou či dobrovoľníctvom) a pocitu zdieľaného osudu.

Vonkajšia intervencia dokáže podporiť budovanie národa iba veľmi ťažko a zvyčajne len v spolupráci s miestnymi elitami. Ak politickému spoločenstvu chýba funkčný štát, výsledkom môže byť fragmentácia, chaos a návrat ku kmeňovej, klanovej alebo úzko skupinovej lojalite.

Iracká armáda v Mosule bola príkladom zlyhania nation-buildingu. Formálne existovala, mala americké zbrane aj výcvik, no mnohí vojaci neboli ochotní bojovať za štát, ktorý nevnímali ako svoj. Afganistan padol tiež skôr pre nedostatky v nation-buildingu než v state-buildingu. Inštitúcie existovali, no bez legitimity sa v čase krízy zrútili v priebehu dní.

Poučenie z týchto prípadov je, že nemôžeme ignorovať „mäkký“, teda kultúrny a identitárny rozmer fungovania štátu. Ak sa pýtame, prečo je u nás korupcia taká rozšírená, riešenie môže vo väčšej miere spočívať v nation-buildingu než v state-buildingu. Menej sa kradne v štátoch, kde ľudia odmietajú kradnúť z presvedčenia, nielen tam, kde hrozia najtvrdšie tresty alebo funguje najrozsiahlejší dohľad.

Príkladom tohto princípu je Súdna rada SR, ktorá má chrániť nezávislosť súdnictva. Bola zavedená ako systémový nástroj, pretože v mnohých krajinách má podobný model posilňovať kvalitu súdnictva i dôveru verejnosti v systém spravodlivosti. Ak na Slovensku funguje suboptimálne — a súdnictvo patrí medzi najmenej dôveryhodné inštitúcie, hneď po politických subjektoch —, problém nemusí spočívať v samotnej mechanike Súdnej rady, ale aj v inštitucionálnej kultúre a v ľuďoch, ktorí ju tvoria.

Slovensko je našťastie ďalej než Irak či Afganistan. V oboch krajinách boli procesy budovania spoločnej politickej identity mimoriadne náročné, pretože súťažili s hlboko zakorenenými etnickými, náboženskými, kmeňovými a regionálnymi lojalitami. Irak a Afganistan sú teritoriálne štáty s hranicami, ktoré výrazne formovali koloniálne a veľmocenské zásahy. Ich obyvatelia sa preto nie vždy vnímajú predovšetkým ako súčasť jedného politického celku: v mnohých situáciách sú rozhodujúcejšie užšie skupinové identity.

Spojené štáty tak stáli pred nesmierne náročnou úlohou: podporiť vznik alebo posilnenie spoločnej politickej identity aj v prostredí, kde neexistoval dostatočne silný konsenzus o tom, komu štát patrí a prečo ho treba brániť. Uspel by to len pri mimoriadne dlhodobej, citlivej a lokálne ukotvenej stratégii. A taká stratégia sa nenaplnila.

Slovenské problémy dnes nevychádzajú primárne z nedostatkov state-buildingu. Základy funkčných inštitúcií máme. Máme hranice, ústavu, štátne symboly, funkčnú ekonomiku a inštitúcie schopné poskytovať verejné služby, hoci neraz suboptimálne. Žijeme lepšie než väčšina ľudí vo svete; nie náhodou sme členmi OECD, ktorú niektorí označujú za „klub najbohatších krajín sveta“.

Máme za sebou aj obstojný nation-building. Slovenská národná identita sa vyvíja prinajmenšom od 18. storočia, keď nám národní buditelia, ako Anton Bernolák a neskôr Ján Kollár či Ľudovít Štúr, pomáhali formovať národné povedomie a spisovný jazyk. Naša kolektívna identita prežila desaťročia tvrdej maďarizácie, čo by sa sotva stalo, keby nebola do istej miery odolná. Väčšina obyvateľov Slovenska sa identifikuje ako Slováci a z prieskumov vyplýva, že k tejto identite majú prevažne pozitívny vzťah.

Slováci však získali plnú štátnu suverenitu až v roku 1993. Vojnový Slovenský štát sem nerátame: hoci bol formálne samostatný, ako nacistický satelit nemal plnú suverenitu. Je teda prirodzené, že si národ na vlastný štát ešte zvyká a že v oboch oblastiach má značné resty.

Z poučení opísaných vyššie vyplývajú pre Slovensko dve domáce úlohy.

Po prvé, treba dobudovať vzťah medzi národom a novým štátom. Slováci svoj štát stále plne neprijali a nachádzajú sa v poslednej (tretej) fáze budovania štátnosti, teda vo fáze masového stotožnenia sa so štátom. Inými slovami, ide o „zvyknutie si“ na to, že máme vlastný štát a sme zaň zodpovední.

A po druhé, vytvoriť široký konsenzus o tom, čo je spoločným dobrom a národným záujmom Slovákov. Národnú identitu už máme, no Slováci sa nezhodujú v kľúčových otázkach, ako sú geopolitická orientácia či vysporiadanie sa s vlastnou históriou. Geopolitická orientácia silne ovplyvňuje náš kultúrny rámec, okruh spojencov i vnímanie súperov.

Vysporiadanie sa s históriou znamená prinajmenšom pomenovať kľúčové momenty, na ktoré môžeme byť hrdí a za ktoré sa, naopak, máme hanbiť. Len tak sa môžu stať zdrojom spoločného príbehu a základných morálnych ponaučení. Vysporiadanie sa s históriou je predpokladom spoločnej historickej pamäti, ktorá je zase predpokladom budovania národa. Kým nevyriešime, kto sme a kam patríme, nebudeme vedieť dobudovať kolektívnu identitu, nastaviť spoločné ciele ani strategicky plánovať.

Ak nevieme, kto sme a kam ideme, nedokážeme byť ani suverénnou krajinou. Ak loď nevie, kam sa plaví, žiadny vietor jej nie je priaznivý.

Možno teda konštatovať, že zlyhania pri pokusoch umelo budovať štáty a národy sú poučné prinajmenšom v tom, že byrokratické aparáty veľmocí musia jasne definovať, čo štát a národ tvorí a ako chcú dosiahnuť ich vznik či konsolidáciu. Ide o veľký prirodzený experiment.

Ak chcú Slováci jedného dňa doviesť state-building a nation-building k plne uvedomenej, prijatej a konsolidovanej štátnosti, môžu sa poučiť aj z lekcií, ktoré po sebe zanechali veľmoci. Múdri sa, ako hovorí príslovie, radšej učia na chybách druhých. V tomto prípade to platí obzvlášť: chyby pri nation-buildingu sú drahé a ich cenu neplatia vlády, ale celé generácie.